Las cláusulas de reforma se encaminaría a describir el procedimiento para modificar el texto constitucional, qué parte de su letra no podría estar sujeta a los mismos procedimientos de gestación y modificación que el resto de las normas integrantes del ordenamiento jurídico nacional
Por: Arturo Manuel Arias Sánchez
Se denomina Derecho Constitucional al conjunto de normas jurídicas que refrendan las bases de la estructura socioeconómica, las del status jurídico de los ciudadanos en relación con sus derechos y deberes y su vinculación con el Estado, la estructura orgánica estatal y los principios de su composición, así como el mecanismo de ejercicio del poder estatal; todo ello, por supuesto, encabezado por la Ley Fundamental del país: en el nuestro, la Constitución de la República de Cuba de 10 de abril de 2019, segunda tras el triunfo rebelde de 1959.
También la Constitución es conocida como Ley de Leyes, Ley Suprema de la Nación, Carta Magna, Ley Fundamental (acotada más arriba), Ley Orgánica Principal, Código de Organización Estatal y otros tantos; pero no se trata solo de nombres: en el siglo XVIII, el patriota norteño Thomas Paine[1] indicó que una Constitución no es algo solamente, de nombre, sino de hecho. No es un ideal, sino una realidad. Y si no se produce en forma visible, no es nada.
La doctrina del derecho constitucional burgués abordó el problema de la arquitectura constitucional. Según aquella, los textos devenidos en modelos clásicos a imitar, fueron la Constitución norteamericana de 1787 y las francesas de 1791 y 1793, surgidas en pleno fulgor revolucionario independentista o de trànsito social, en aquel entonces, cuya concepción estructural de contenido, el propio contenido y su forma de expresión, respondían a un plan determinado.
Así, quedó establecido que la estructura constitucional se levantaba sobre cuatro piedras angulares: un Preámbulo inicial, seguido de una Parte Orgánica, a su vez sucedido por la Parte Dogmática y, finalmente, una Cláusula de Reforma (esta última la interesada en la presente digresión).
Según este plan estructural, en el preámbulo constitucional se abordarían los principios generales del magno texto, matizado como manifiesto político y programático.
La parte orgánica estaría, a su vez, destinada al establecimiento del diagrama organizativo del Estado, sus diferentes órganos e instituciones, aprestados al mecanismo de ejercicio del poder político conquistado.
La llamada parte dogmática consagraría los derechos fundamentales de los ciudadanos, a modo de dogma inmutable (¡de ahí su nombre!), al servicio del interés clasista de la triunfante burguesía de entonces, como inherentes a la condición humana.
Finalmente, la cláusula de reforma (nuestra interesada) se encaminaría a describir el procedimiento para modificar el texto constitucional, qué parte de su letra no podría estar sujeta a los mismos procedimientos de gestación y modificación que el resto de las normas integrantes del ordenamiento jurídico nacional, sino sólo a procedimientos especiales.
En el decursar histórico del Derecho Constitucional abundan Constituciones sin preámbulo, sin parte dogmática (como la norteamericana, cuya omisión fue salvada mediante sucesivas enmiendas interpoladas a lo largo de los años) e incluso, algunas sin cláusula de reforma; obviamente, como la Constitución regula la organización estatal, no encontramos, ¡ni una de ellas, sin parte orgánica!
Las Constituciones socialistas cubanas de1976 y 2019, evitan identificar las denominaciones clásicas reseñadas más arriba, vale decir, las bautizadas como partes dogmática y orgánica, en sus respectivos textos; no obstante, la impronta de aquellas es manifiesta cuando regulan derechos y deberes ciudadanos, y delinean la organización del Estado cubano; a pesar de ello, con notoria claridad histórica, mantienen los consagrados términos constitucionales de preámbulo y clausula de reforma, esta última identificada como Reforma Constitucional (1976) y Reforma de la Constitución (2019), respectivamente.
El Título XI de la Ley de Leyes cubana vigente, denominado Reforma de la Constitución, con solo cuatro artículos, es el núcleo normativo destinado a regular el procedimiento de modificación del magno texto, distinguiendo la magnitud de su cambio, si total o parcial, revelando qué parte es inamovible, y cuál moldeable al nuevo entorno socioeconómico.
A seguidas estableceremos un parangón de la cubana con otras Constituciones vigentes en una monarquía europeo, dos estados federales y dos repúblicas unitarias, sobre la base de qué órgano puede acometer su modificación, quiénes gozan de iniciativa para proponer el cambio, su sistema de votación y, si tal condición prospera, si es sometida a consulta popular.
Así se pronuncian al respecto las Constituciones de Cuba, España, México, Estados Unidos de América, Ecuador y Chile.
Acometida su juiciosa lectura, concluye el contraste constitucional con semejanzas y diferencias entre ellas.
Constitución de la República de Cuba
Título XI Reforma de la Constitución
ARTÍCULO 226. Esta Constitución solo puede ser reformada por la Asamblea Nacional del Poder Popular mediante acuerdo adoptado, en votación nominal, por una mayoría no inferior a las dos terceras partes del número total de sus integrantes.
ARTÍCULO 227. Tienen iniciativa para promover reformas a la Constitución:
a) el Presidente de la República;
b) el Consejo de Estado;
c) el Consejo de Ministros;
d) los diputados a la Asamblea Nacional del Poder Popular, mediante proposición suscrita por no menos de la tercera parte de sus integrantes;
e) el Consejo Nacional de la Central de Trabajadores de Cuba y las direcciones nacionales de las demás organizaciones de masas y sociales; y
f) los ciudadanos, mediante petición dirigida a la Asamblea Nacional del Poder Popular, suscrita ante el Consejo Electoral Nacional, como mínimo por cincuenta mil electores.
La ley establece el procedimiento, los requisitos y garantías para su solicitud y realización.
ARTÍCULO 228. Cuando la reforma se refiera a la integración y funciones de la Asamblea Nacional del Poder Popular o del Consejo de Estado, a las atribuciones o al período de mandato del Presidente de la República, a los derechos, deberes y garantías consagrados en la Constitución, se requiere, además, la ratificación por el voto favorable de la mayoría de los electores en referendo convocado a tales efectos.
ARTÍCULO 229. En ningún caso resultan reformables los pronunciamientos sobre la irrevocabilidad del sistema socialista establecido en el Artículo 4, y la prohibición de negociar bajo las circunstancias previstas en el inciso a) del Artículo 16.
Constitución del Reino de España
TÍTULO X De la reforma constitucional
Articulo 166
La iniciativa de reforma constitucional se ejercerá en los términos previstos en los apartados 1 y 2 del artículo 87.
Artículo 87
1.La iniciativa legislativa corresponde al Gobierno, al Congreso y al Senado, de acuerdo con la Constitución y los Reglamentos de las Cámaras.
2. Las Asambleas de las Comunidades Autónomas podrán solicitar del Gobierno la adopción de un proyecto de ley o remitir a la Mesa del Congreso una proposición de ley, delegando ante dicha Cámara un máximo de tres miembros de la Asamblea encargados de su defensa.
Artículo 167
- Los proyectos de reforma constitucional deberán ser aprobados por una mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras. Si no hubiera acuerdo entre ambas, se intentará obtenerlo mediante la creación de una Comisión de composición paritaria de Diputados y Senadores, que presentará un texto que será votado por el Congreso y el Senado.
- De no lograrse la aprobación mediante el procedimiento del apartado anterior, y siempre que el texto hubiere obtenido el voto favorable de la mayoría absoluta del Senado, el Congreso, por mayoría de dos tercios, podrá aprobar la reforma.
- Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación cuando así lo soliciten, dentro de los quince días siguientes a su aprobación, una décima parte de los miembros de cualquiera de las Cámaras.
Artículo 168 Reformas esenciales de la Constitución
1.Cuando se propusiere la revisión total de la Constitución o una parcial que afecte al Título preliminar, al Capítulo II, Sección 1.ª, del Título I, o al Título II, se procederá a la aprobación del principio por mayoría de dos tercios de cada Cámara, y a la disolución inmediata de las Cortes.
2. Las Cámaras elegidas deberán ratificar la decisión y proceder al estudio del nuevo texto constitucional, que deberá ser aprobado por mayoría de dos tercios de ambas Cámaras.
3. Aprobada la reforma por las Cortes Generales, será sometida a referéndum para su ratificación.
Articulo 169
No podrá iniciarse la reforma constitucional en tiempo de guerra o de vigencia de alguno de los estados previstos en el artículo 116.
Constitución Política de los Estados Unidos Mexicanos
Título Octavo
De las Reformas de la Constitución
Artículo 135. La presente Constitución puede ser adicionada o reformada. Para que las adiciones o reformas lleguen a ser parte de la misma, se requiere que el Congreso de la Unión, por el voto de las dos terceras partes de los individuos presentes, acuerden las reformas o adiciones, y que éstas sean aprobadas por la mayoría de las legislaturas de los Estados y de la Ciudad de México.
Constitución de los Estados Unidos de América
Artículo Cinco
Siempre que las dos terceras partes de ambas Cámaras lo juzguen necesario, el Congreso propondrá enmiendas a esta Constitución, o bien, a solicitud de las legislaturas de los dos tercios de los distintos Estados, convocará una convención con el objeto de que proponga enmiendas, las cuales, en uno y otro caso, poseerán la misma validez que si fueran parte de esta Constitución, desde todos los puntos de vista y para cualesquiera fines, una vez que hayan sido ratificadas por las legislaturas de las tres cuartas partes de los Estados separadamente o por medio de convenciones reunidas en tres cuartos de los mismos, según que el Congreso haya propuesto uno u otro modo de hacer la ratificación, y a condición de que antes del año de mil ochocientos ocho no podrá hacerse ninguna enmienda que modifique en cualquier forma las clausulas primera y cuarta de la sección novena del artículo primero y de que a ningún Estado se le privará, sin su consentimiento, de la igualdad de voto en el Senado.
Constitución Política del Ecuador
Capítulo Tercero
Reforma de la Constitución
Artículo 441. La enmienda de uno o varios artículos de la Constitución que no altere su estructura fundamental, o el carácter y elementos constitutivos del Estado, que no establezca restricciones a los derechos y garantías, o que no modifique el procedimiento de reforma de la Constitución, se realizará:
1. Mediante referéndum solicitado por la Presidenta o Presidente de la República, o por la ciudadanía con el respaldo de al menos el ocho por ciento de las personas inscritas en el registro electoral.
2. Por iniciativa de un número no inferior a la tercera parte de los miembros de la Asamblea Nacional. El proyecto se tramitará en dos debates; el segundo debate se realizará de modo impostergable en los treinta días siguientes al año de realizado el primero. La reforma sólo se aprobará si obtiene el respaldo de las dos terceras partes de los miembros de la Asamblea Nacional.
Artículo 442. La reforma parcial que no suponga una restricción en los derechos y garantías constitucionales, ni modifique el procedimiento de reforma de la Constitución tendrá lugar por iniciativa de la Presidenta o Presidente de la República, o a solicitud de la ciudadanía con el respaldo de al menos el uno por ciento de ciudadanas y ciudadanos inscritos en el registro electoral, o mediante resolución aprobada por la mayoría de los integrantes de la Asamblea Nacional. La iniciativa de reforma constitucional será tramitada por la Asamblea Nacional en al menos dos debates. El segundo debate se realizará al menos noventa días después del primero.
El proyecto de reforma se aprobará por la Asamblea Nacional. Una vez aprobado el proyecto de reforma constitucional se convocará a referéndum dentro de los cuarenta y cinco días siguientes. Para la aprobación en referéndum se requerirá al menos la mitad más uno de los votos válidos emitidos. Una vez aprobada la reforma en referéndum, y dentro de los siete días siguientes, el Consejo Nacional Electoral dispondrá su publicación.
Artículo 443. La Corte Constitucional calificará cuál de los procedimientos previstos en este capítulo corresponde en cada caso.
Artículo 444. La asamblea constituyente sólo podrá ser convocada a través de consulta popular. Esta consulta podrá ser solicitada por la Presidenta o Presidente de la República, por las dos terceras partes de la Asamblea Nacional, o por el doce por ciento de las personas inscritas en el registro electoral.
La consulta deberá incluir la forma de elección de las representantes y los representantes y las reglas del proceso electoral.
La nueva Constitución, para su entrada en vigencia, requerirá ser aprobada mediante referéndum con la mitad más uno de los votos válidos.
Constitución Política de la República de Chile
Capitulo XV
Reforma de la Constitución y del Procedimiento para Elaborar una Nueva Constitución Política de la República
Reforma de la Constitución
Artículo 127. Los proyectos de reforma de la Constitución podrán ser iniciados por mensaje del Presidente de la República o por moción de cualquiera de los miembros del Congreso Nacional, con las limitaciones señaladas en el inciso primero del artículo 65.
El proyecto de reforma necesitará para ser aprobado en cada Cámara el voto conforme de las cuatro séptimas partes de los diputados y senadores en ejercicio.
En lo no previsto en este capítulo, serán aplicables a la tramitación de los proyectos de reforma constitucional las normas sobre formación de la ley, debiendo respetarse siempre los quórum señalados en el inciso anterior.
Artículo 128. El proyecto que aprueben ambas Cámaras pasará al Presidente de la República.
Si el Presidente de la República rechazare totalmente un proyecto de reforma aprobado por ambas Cámaras y éstas insistieren en su totalidad por las dos terceras partes de los miembros en ejercicio de cada Cámara, el Presidente deberá promulgar dicho proyecto, a menos que consulte a la ciudadanía mediante plebiscito. (…).
Artículo 129. La convocatoria a plebiscito deberá efectuarse dentro de los treinta días siguientes a aquel en que ambas Cámaras insistan en el proyecto aprobado por ellas, y se ordenará mediante decreto supremo que fijará la fecha de la votación plebiscitaria, la que se celebrará ciento veinte días después de la publicación de dicho decreto si ese día correspondiere a un domingo. Si así no fuere, ella se realizará el domingo inmediatamente siguiente. Transcurrido este plazo sin que el Presidente convoque a plebiscito, se promulgará el proyecto que hubiere aprobado el Congreso.
(…).
Artículo 130. Del Plebiscito Nacional.
Tres días después de la entrada en vigencia de este artículo, el Presidente de la República convocará mediante un decreto supremo exento a un plebiscito nacional para el día 25 de octubrede 2020.
En el plebiscito señalado, la ciudadanía dispondrá de dos cédulas electorales. La primera contendrá la siguiente pregunta: “¿Quiere usted una Nueva Constitución?”. Bajo la cuestión planteada habrá dos rayas horizontales, una al lado de la otra. La primera línea tendrá en su parte inferior la expresión “Apruebo” y la segunda, la expresión “Rechazo”, a fin de que el elector pueda marcar su preferencia sobre una de las alternativas.
La segunda cédula contendrá la pregunta: “¿Qué tipo de órgano debiera redactar la Nueva Constitución?”. Bajo la cuestión planteada habrá dos rayas horizontales, una al lado de la otra. La primera de ellas tendrá en su parte inferior la expresión “Convención Mixta Constitucional” y la segunda, la expresión “Convención Constitucional”. Bajo la expresión “Convención Mixta Constitucional” se incorporará la oración: “Integrada en partes iguales por miembros elegidos popularmente y parlamentarios o parlamentarias en ejercicio”. Bajo la expresión “Convención Constitucional” se incorporará la oración: “Integrada exclusivamente por miembros elegidos popularmente”, a fin de que el elector pueda marcar su preferencia sobre una de las alternativas.
(…).
Artículo 142. Del Plebiscito Constitucional.
Comunicada al Presidente de la República la propuesta de texto constitucional aprobada por la Convención, éste deberá convocar dentro de los tres días siguientes a dicha comunicación, mediante decreto supremo exento, a un plebiscito nacional constitucional para que el electorado apruebe o rechace la propuesta.
El sufragio en este plebiscito será obligatorio para quienes tengan domicilio electoral en Chile.
El elector que no sufragare será penado con una multa a beneficio municipal de 0,5 a 3 unidades tributarias mensuales.
No incurrirá en esta sanción el elector que haya dejado de cumplir su obligación por enfermedad, ausencia del país, encontrarse el día del plebiscito en un lugar situado a más de doscientos kilómetros de aquél en que se encontrare registrado su domicilio electoral o por otro impedimento grave, debidamente comprobado ante el juez competente, quien apreciará la prueba de acuerdo a las reglas de la sana crítica.
Vistas las singularidades de la Constitución chilena, tras dos intentos fallidos de modificación por su hálito pinochetista, es prudente resumir lo expuesto mediante el siguiente cuadro sinóptico, amén de incompletas conclusiones finales.
Cuadro comparativo de reforma constitucional
| PAIS | INICIATIVA | VOTACION | CONSULTA |
| CUBA | Presidente de la República; Consejo de Estado; Consejo de Ministros; diputados; CTC, FMC, CDR, ANAP, FEU…, y 50,000 ciudadanos. | Nominal, mayoría de dos terceras partes del total de sus integrantes. | Referendo |
| ESPAÑA | Gobierno, Congreso y Senado, | Mayoría de tres quintos de cada una de las Cámaras; mayoría de dos tercios del Congreso. | Referendo |
| MEXICO | Congreso de la Unión (diputados y senadores) | Dos terceras partes del Congreso y mayoría de las legislaturas de los Estado de la Unión y Ciudad de México. | |
| ECUADOR | Tercera parte de los miembros de la Asamblea Nacional y ocho por ciento de las personas inscritas en el registro electoral. | Dos terceras partes de la Asamblea Nacional. | Referendo |
| CHILE | Presidente de la República, diputados y senadores del Congreso. | Cuatro séptimas partes de los diputados y senadores de la Cámara. | Plebiscito |
| E.U.A. | Congreso de la Unión (cámara de representantes y senado) | Dos terceras partes de ambas Cámaras y las legislaturas en las tres cuartas partes de los Estados de la Unión. |
Conclusiones elementales
Primera: La iniciativa de reforma constitucional corresponde, en la mayoría de los casos, a cuerpos colegiados de congresistas, diputados, senadores o representantes, integrantes de asambleas o parlamentos unicamerales o bicamerales, amén de las más altas autoridades de gobierno en cada país; en pocas ocasiones, es concedida a la participación ciudadana, donde Cuba y Ecuador, están entre sus excepciones.
Segunda: En la votación del nuevo texto constitucional prima la cualificada, es decir, la que exige un porcentaje mínimo del número de votantes, por ejemplo: dos tercios, tres quintos o cuatro séptimos de los votos; la votación cualificada pretende un consenso mayor de votantes ante tan trascendental asunto público.
Tercera: Las cláusulas de reforma constitucional, total o parcial, aparecen en la mayoría de los textos constitucionales contemporáneos, como evidencia de su flexibilidad.
Cuarta: La consulta popular de aprobación del nuevo texto constitucional, reformado parcial o totalmente, es recurrente en la mayoría de las Constituciones nacionales, cuyas fórmulas de utilización son el referendo y el plebiscito. México y Estados Unidos no recurren a ella en razón de su forma de organización estatal como unión federal.
[1] Thomas Paine (Norfolk, 29 de enero de 1737-Nueva York, 8 de julio de 1809) político, escritor, filósofo, intelectual radical y revolucionario de origen inglés. Promotor del liberalismo, la democracia y la izquierda política, es considerado uno de los Padres fundadores de los Estados Unidos.
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