Se denomina contravenciones o infracciones administrativas a una acción u omisión que carece de peligrosidad social pero que quebranta una disposición de la administración pública
Por:Arturo Manuel Arias Sánchez
La punición administrativa de contravenciones tiene cuatro centurias y media de práctica en nuestro país.
Ordenanzas para el cabildo y regimiento de la villa de la Habana y las demás villas y lugares de esta isla de Cuba, que hizo y ordenó el ilustre Sr. Dr. Alonso Cáceres[1], oidor de la dicha Audiencia real de la ciudad Santo Domingo, visitador y juez de residencia de esta Isla.
(…).
16. Porque muchas veces los regidores no van a cabildo y se dejan de hacer los cabildos muchos días; que el regidor que faltare al cabildo de los viernes, estando esta villa y no estando enfermo, que pague cuatro reales el día que faltare, y si mayor fuere la contumacia de no venir, que la justicia agrave la pena.
(…).
40. Que el que pesare con peso o medida falsa, por la primera vez pague tres ducados, la tercera parte para el denunciador y juez, y las dos para el arca del consejo y se quiebre y ponga en la picota; y por la segunda sea esta pena doblada y esté en la cárcel diez días y por la tercera, sea dado por falso.
(…).
He aquí el texto primigenio, auténticamente cubano, del primer reglamento administrativo dictado en Cuba por el juez visitante, oidor Alonso de Cáceres, en el año de 1574, contentivo de las contravenciones del género y sus respectivas sanciones para los infractores; desde entonces, quizás no haya llovido mucho, pero han proliferado los regímenes contravencionales que no bastan los dedos de pies y manos para contarlos, aunque se sufriera de polidactilia.
A tres de ellos me referiré para concatenarlos con el proyecto de Ley del Proceso Administrativo, en discusión entre los parlamentarios cubanos, razón para augurar su cercano alumbramiento legislativo.
Los postulantes de dicho proyecto sostienen que su presentación obedece al mandato de la Constitución de la República de Cuba, de 10 de abril de 2019, en el que encarga al Consejo de Gobierno del Tribunal Supremo Popular la presentación, a la Asamblea Nacional del Poder Popular, del proyecto de una nueva Ley de procedimiento administrativo, adecuado a los cambios establecidos en la Carta Magna.
Se añade a los expuesto que la Constitución concede especial connotación al acceso a la justicia, el debido proceso y la tutela judicial efectiva, como plena expresión en las garantías de los derechos de los cubanos, previstos, entre otros, en su artículo 94:
Toda persona, como garantía a su seguridad jurídica, disfruta de un debido proceso tanto en el ámbito judicial como en el administrativo y, en consecuencia, goza de los derechos siguientes:
a) disfrutar de igualdad de oportunidades en todos los procesos en que interviene como parte;
(…);
d) acceder a un tribunal competente, independiente e imparcial, en los casos que corresponda;
(…);
f) interponer los recursos o procedimientos pertinentes contra las resoluciones judiciales o administrativas que correspondan;
(…).
El proyecto de Ley del Proceso Administrativo está dividido en 8 títulos, 9 capítulos, 26 secciones, 143 artículos, 1 disposición transitoria y 2 disposiciones finales, y establece, como novedad, entre otras, la que encamina esta disquisición de atribuirle competencia a los tribunales municipales populares para conocer de asuntos que no sean de notable complejidad, cuales son las contravenciones administrativas, en particular las multas impuestas cuyo contenido económico es limitado (¡aunque los comisores disienten de tal monto!).
Ante tamaño volumen procesal, imposible de resumir en un modesto trabajo como este, su autor escogió las multas impuestas por la comisión de contravenciones, tan recurrentes, lamentablemente, en la vida cotidiana de los cubanos.
Así pues, es prudente antes de iniciar el escudriñado en aspectos procesales del proyecto sobre aquel extremo, ofrecer una definición de lo que es una contravención administrativa.
Se denomina contravención o infracción administrativa a una acción u omisión que carece de peligrosidad social pero que quebranta una disposición de la administración pública.
En el profuso sistema contravencional cubano vigente, entresaco tres de ellos a manera de ejemplos, en los ámbitos reguladores de la pesca, del bienestar animal y del enfrentamiento a la pandemia, todos de reciente promulgación, pero, indudablemente, el más conocido es el último, cuya lista de infractores se incrementa de día en día.
Así delinean, cada uno de ellos, las figuras contravencionales, las medidas punitivas de aplicación, la interposición de recursos y el acceso concedido o no, a la vía judicial.
Del Decreto 1 de 2019, Reglamento de la Ley de Pesca:
Artículo 34.1. Las autoridades facultadas pueden imponer multas a los comisores de las violaciones del régimen de pesca establecidas en el Artículo 32 de este Reglamento, en atención a su gravedad, de la siguiente manera:
1. Multa de cinco mil (5 000) pesos para las violaciones previstas en los numerales del 1 al 9 del Artículo 32.
2. Multa de tres mil (3 000) pesos para las violaciones previstas en los numerales 10 y 11 del Artículo 32.
3. Multa de dos mil (2 000) pesos para las violaciones previstas en los numerales del 12 al 16 del Artículo 32.
4. Multa de mil (1 000) pesos para las violaciones previstas en los numerales del 17 al 21 del Artículo 32.
2. Cuando un hecho tipifique dos o más violaciones del régimen de pesca, el infractor pagará la sumatoria de las multas correspondientes a aquellas en las que incurre.
3. La persona que incurra en más de una ocasión, dentro del año natural en que ocurra el hecho, en cualquiera de las violaciones precitadas, se considera reincidente y paga el doble del monto de la multa que se le aplique.
4. En atención a la importancia y gravedad de la infracción detectada también pueden aplicarse como medidas accesorias la obligación de hacer o no hacer, según la naturaleza de la infracción, la suspensión o cancelación de la licencia y el decomiso del producto, las artes y avíos de pesca, incluyendo los buques, embarcaciones y artefactos navales y cualquier otro medio utilizado para cometer la infracción o directamente vinculado a la misma.
Artículo 36.1. La persona inconforme con la sanción o medidas impuestas, en virtud
de lo regulado en estas disposiciones, puede establecer el correspondiente recurso de apelación ante el jefe inmediato superior de la autoridad que impuso la medida, en un término de diez días hábiles, contados a partir de su imposición, cuya ejecución no se suspende porque haya sido impugnada.
2. Corresponde al jefe inmediato superior de la autoridad que impuso la medida resolver el recurso presentado dentro de los treinta (30) días hábiles siguientes a la
recepción de este; contra lo resuelto no procede recurso ni procedimiento alguno en la vía administrativa.
(…).
Del Decreto 38 de 2021, Reglamento del Decreto ley 31, De Bienestar Animal:
Artículo 59. Las medidas a aplicar por la comisión de las conductas infractoras del bienestar animal son las siguientes:
a) Multa de 1500 pesos cubanos para las personas naturales y de 4000 para las personas jurídicas, la obligación de hacer correspondiente, el decomiso del animal cuando corresponda y la suspensión temporal o definitiva de la licencia, permiso o autorización otorgada al infractor cuando proceda, en el caso de la conducta establecida en el artículo anterior, incisos a), c) e i);
b) multa de 1000 pesos cubanos para las personas naturales y de 3000 para las personas jurídicas, la obligación de hacer correspondiente, el decomiso del animal cuando corresponda, la suspensión temporal o definitiva de la licencia, permiso o autorización otorgada al infractor y clausura definitiva de la instalación cuando proceda, en el caso de las conductas establecidas en el artículo anterior, incisos b), f), g) y h); y
c) multa de 500 pesos cubanos para las personas naturales y de 2000 para las personas jurídicas, y la obligación de hacer correspondiente para la contravención establecida en el inciso j) del artículo anterior, y en el caso de las contravenciones dispuestas en los incisos d) y e), además de aplicarles las referidas medidas, se les puede imponer el decomiso del animal, cuando proceda.
Artículo 66.1. Contra la medida impuesta por las autoridades facultadas se puede establecer recurso de apelación ante el jefe inmediato superior de la autoridad que la impuso, dentro de los cinco días hábiles siguientes a su notificación.
(…).
Artículo 67.1. El infractor inconforme con la decisión puede interponer recurso de alzada ante la autoridad competente que se indique en la Resolución que resuelve el recurso de apelación, dentro de los cinco días hábiles siguientes a su notificación.
2. Contra lo resuelto en esta instancia queda expedita la vía judicial.
Del Decreto 31 de 2021, De las infracciones de las medidas sanitarias para la prevención y enfrentamiento de la Covid-19:
Artículo 2.1. Contravienen las regulaciones asociadas a la prevención y enfrentamiento de la covid-19 y se imponen las multas que para cada caso se establecen, al que:
a) Dificulte en cualquier forma el cumplimiento de las medidas sanitarias dictadas por la autoridad competente: 2 000 pesos.
b) Siendo directivo de un centro de trabajo o estudio incumpla las normas sanitarias
vigentes: 3 000 pesos.
c) No use o use incorrectamente el nasobuco o mascarilla en las vías públicas, ómnibus, autos e interiores de los centros laborales y de servicios: 2 000 pesos.
d) Acuda a las escuelas y centros de trabajo, con signos o síntomas sugerentes a la covid-19: 3 000 pesos.
e) No habilite en las entidades estatales, no estatales y otras instituciones los medios de protección que se requieran a tales efectos, especialmente en aquellas actividades laborales donde se interactúa constantemente con el público: 3 000 pesos.
f) No habilite en las entidades estatales, no estatales y otras instituciones las soluciones de agua clorada o alcohólica para la desinfección de manos y superficies: 3 000 pesos.
g) Realice fiestas, juegos o provoque aglomeración de personas en espacios públicos, con lo que incumple las medidas sanitarias establecidas: 3 000 pesos.
h) Incumpla otras disposiciones que a tales efectos se establezcan por las autoridades sanitarias en los lugares declarados en riesgo epidemiológico por encontrarse en algunas de las fases de transmisión de la enfermedad: 3 000 pesos.
i) Siendo arrendador de vivienda, habitaciones o espacios no ponga en conocimiento de las autoridades sanitarias el abandono de las personas que se encuentren alojadas o la aparición de síntomas asociados a la covid.19, mientras estas se encuentren en aislamiento restrictivo de vigilancia epidemiológica: 2 000 pesos.
2. Se imponen las multas que para cada caso corresponda, a los responsables de menores de edad o incapacitados que incurran en alguna de las contravenciones establecidas en el apartado anterior.
Artículo 3.1. Los viajeros nacionales y extranjeros que arriben al país son sancionados con multa de 3 000 pesos, cuando incurran en alguna de las conductas siguientes:
a) Se nieguen a realizarse las pruebas de PCR en tiempo real; e
b) incumplan, durante el período en que no esté confirmado el resultado de la prueba antes mencionada, las advertencias sanitarias relacionadas con la vigilancia epidemiológica, el aislamiento restrictivo domiciliario o realicen, promuevan fiestas o actividades con aglomeración de personas.
2. Igual sanción a la prevista en el apartado anterior se les impone a las personas procedentes del exterior del país que den positivo a la prueba de PCR, y no adopten las demás medidas sanitarias establecidas al respecto.
3. Se sancionan con multa de 3 000 pesos, a las personas que conviven con pasajeros procedentes del exterior del país que se encuentren bajo vigilancia epidemiológica, e incumplan las medidas sanitarias establecidas al asistir al trabajo o centro educacional, concurran a actividades que provocan contacto con otras personas o permitan que menores de edad a su cuidado acudan a la escuela.
Artículo 7.1. Contra las sanciones de multa impuestas por las autoridades facultadas se puede establecer recurso de apelación.
2. La autoridad administrativa facultada para conocer y resolver el recurso de apelación, es el jefe inmediato superior de la autoridad que impuso la multa.
Artículo 8.1. El recurso de apelación se presenta por escrito, sin ninguna otra formalidad, dentro de los tres días hábiles siguientes a la fecha de la notificación.
2. Al recurso de apelación se le pueden acompañar las pruebas de que pretenda valerse el recurrente.
3. El recurso de apelación no interrumpe la ejecución de la sanción impuesta.
Artículo 9.1. La autoridad resuelve lo que proceda en un término de hasta diez días
hábiles posteriores a la presentación del recurso.
2. La resolución que resuelve el recurso de apelación se notifica al contraventor dentro del término de tres días hábiles siguientes a la fecha de dictada.
Artículo 11. Contra la resolución que desestime el recurso demandado, no procede otro recurso en la vía administrativa y queda expedita la vía judicial.
A seguidas un cuadro sinóptico para el mejor contraste entre aquellos.
| Normas de aplicación | Reglamento de Ley de Pesca | Reglamento de Bienestar Animal | Decreto enfrentamiento de covid-19. |
| Medidas | Multas, decomisos, suspensión de licencias, obligaciones de hacer o no hacer. | Multas, decomisos, suspensión de licencias | Multas |
| Recursos | Apelación | Apelación | Apelación |
| Vía judicial | Niega acceso a la vía judicial | Concede acceso a la vía judicial | Concede acceso a la vía judicial |
Entremos, ahora, en someros detalles del proyecto de Ley del Proceso Administrativo.
Artículo 1. La presente ley regula el proceso para el conocimiento por los tribunales de las pretensiones en relación con los actos administrativos, disposiciones reglamentarias, actuaciones materiales y omisiones de la Administración pública, y de otras entidades y personas en ejercicio de la función administrativa.
Inspirada la disquisición en la ilustración de lectores en el proyecto de una ley tan técnica como es la del Proceso Administrativo, solo se recurre, en su esfuerzo esclarecedor a la comisión de contravenciones, como más arriba fue acotado, asunto minúsculo comparado con otras aristas procesales también contenidas en dicho proyecto, resumidas en su artículo 1, tales como las demandas contra actos administrativos, disposiciones reglamentarias y actuaciones materiales, entre otras, provenientes del Consejo de Ministros, su Comité Ejecutivo y sus dependencias o entidades subordinadas, en el ámbito de sus competencias ejecutivo-administrativas; los organismos de la Administración Central del Estado, sus entidades subordinadas o adscritas y, en lo correspondiente, sus delegaciones o direcciones territoriales; los gobernadores provinciales, en el ámbito de sus competencias ejecutivo-administrativas y las estructuras de la administración provincial, así como sus dependencias y entidades subordinadas; los Consejos de la Administración Municipal y demás estructuras de la administración municipal, así como sus dependencias y entidades subordinadas o adscritas; y las entidades y empresas nacionales, provinciales o municipales que prestan servicios públicos, realizan alguna función pública o ejercen potestades públicas.
Reitero, la complejidad del tema obligó al autor a buscar una explicación sencilla de los derroteros procesales de la norma.
Artículo 5. El ejercicio de la jurisdicción, en materia administrativa, corresponde exclusivamente al Sistema de Tribunales, según las estructuras que determine la Ley de los tribunales de justicia.
Artículo 12.1. Corresponde a los tribunales municipales populares conocer de las demandas:
a) En materia de contravenciones, sancionadas por autoridades municipales o provinciales;
(…).
c) de contenido económico cuya cuantía sea limitada;
(…).
3. En el caso del inciso a) de este artículo el tribunal competente es el del territorio donde ocurrió la contravención.
Artículo 13.1. Corresponde a los tribunales provinciales populares conocer de las demandas:
a) En materia de contravenciones, sancionadas por autoridades nacionales;
(…);
i) los recursos de apelación que se interpongan contra las sentencias y resoluciones definitivas de los tribunales municipales populares;
(…).
3.- En el caso del inciso a) de este artículo el tribunal competente es el del territorio donde ocurrió la contravención.
Artículo 16.1. La Sala de lo Administrativo del Tribunal Supremo Popular es competente para conocer de las demandas:
(…);
d) los procesos de revisión;
(…).
Artículo 36.1. El proceso administrativo puede promoverse únicamente contra los actos, disposiciones reglamentarias, actuaciones materiales y omisiones de la Administración pública que no sean susceptibles de ulterior recurso en la vía administrativa, salvo las excepciones establecidas en la ley.
Una interpolación necesaria: el anterior precepto resulta de aplicación en relación con el artículo 36.2 del Decreto 1 de 2019, Reglamento de la Ley de Pesca (trascripto más arriba: ¡consultarlo!); en otras palabras, el pescador furtivo multado por su infracción, insatisfecho y agotada su impugnación en la vía administrativa, podrá demandar ahora en la vía judicial bajo esta tutela procesal.
A seguidas se aprecian las etapas del proceso administrativo cuyo inicio se corresponde con la presentación de la demanda en la instancia jurisdiccional pertinente.
Artículo 81.1. El proceso administrativo se inicia con la presentación de la demanda, en la que se consignan, con la debida separación, los hechos, los fundamentos de Derecho y las pretensiones que se deducen, en justificación de las cuales pueden alegarse cuantas razones procedan, aunque no se expusieran previamente en la vía administrativa.
Artículo 92. Contestada la demanda o vencido el plazo para hacerlo, el tribunal puede convocar a las partes a una audiencia, para que se efectúe dentro del plazo de veinte días.
Artículo 114.1. Las sentencias deben ser claras y motivadas.
2. Al dictar sentencia, el tribunal decide sobre la totalidad de las cuestiones planteadas por las partes y los terceros que hayan intervenido en el proceso y, en la parte dispositiva, expresa con precisión los términos en que debe cumplirse el mandato judicial.
(…).
Dictada la sentencia en el proceso administrativo, el proyecto suscribe los recursos al alcance del inconforme.
Artículo 142.1. Las resoluciones judiciales son impugnables por la parte afectada mediante los recursos de súplica, apelación y casación, según el caso.
2. Los recursos se tramitan y deciden con sujeción a las disposiciones contenidas en el Código de Procesos.
También el proyecto de Ley del Proceso Administrativo admite la revisión de sentencias firmes, cuya solicitud solo es viable si son cumplidos los requisitos legales exigidos por el nuevo proceso; así dice el texto en ciernes:
Artículo 143. Las resoluciones firmes solo pueden ser examinadas mediante el proceso de revisión, en la forma y con las consecuencias que se regulan en el Código de Procesos.
Culmino con esta digresión, muy apegada a la comisión de contravenciones administrativas, presente como sanción en el Código Penal, cuya inobservancia en el cumplimiento del pago de la multa u otras obligaciones impuestas al contraventor, pueden sumirle en serias complicaciones.
Artículo 170. 1. El que no cumpla las obligaciones derivadas de una resolución que haya agotado sus trámites procesales legales, dictada por autoridad o funcionario competente, relativas a contravenciones, incurre en sanción de privación de libertad de uno a seis meses.
2. El tribunal en el caso previsto en este artículo, puede sustituir la sanción privativa de libertad por la de trabajo correccional con internamiento.
3. En el caso previsto en el apartado 1 sólo se procede si media denuncia de la autoridad o funcionario que dictó la resolución de que se trate. Sí antes de dictarse sentencia, el acusado satisface las obligaciones derivadas de dicha resolución, se archivarán las actuaciones.
¡Ojalá este precepto llegue a oídos de pescadores furtivos, iracundos cocheros y fatigados ciudadanos que descuidan las medidas de prevención del flagelo que nos asuela desde hace año y medio!
[1] Pichardo Valls, Hortensia: Documentos para la Historia de Cuba, Editorial de Ciencias Sociales, La Habana, 1971: tomo I, páginas 102-119.